焦点观察│生态文明导向下城乡规划的低碳生态转型发展
中国的快速城镇化进程始终伴随着人口众多、资源紧缺、环境脆弱、区域发展不平衡等许多瓶颈问题和矛盾。当前，低质量高代价的传统城镇化发展模式已经问题频现、难以为继，不仅使经济发展质量难以提高，资源环境也不堪重负，因此，加快转变经济发展方式、推进城市发展向低碳、生态、绿色转型已经成为当前中国的重大战略任务。2012年召开的党的十八大更是将“生态文明”上升为国家战略的高度，未来中国城市的发展方向必然更加坚定地朝着低碳、生态、绿色的方向迈进。
一、国情背景
(一) 生态文明是人类社会发展的新阶段
文明是人类文化发展的成果，是人类改造世界的物质和精神成果的总和，是人类社会进步的标志。人类文明在经历了原始文明、农业文明、工业文明之后，已经迈入生态文明的新阶段。相对于工业文明，生态文明可以看作是人类文明的更高阶段。以高投入、高消耗、高污染为特征的工业文明，在物质生产取得巨大发展的同时，对地球资源的索取也大大超出了合理的范围，对自然生态环境的破坏已达到临界状态。重新审视人类与自然的关系，正确处理经济发展和生态保护的关系，从而促进经济社会可持续发展，构建人与自然和谐相处的生态文明，已日益成为全世界的共识和人类可持续发展的必然选择。简言之，生态文明是对现有文明的超越，它将引领人类放弃工业文明时期形成的重功利、重物欲的享乐主义，摆脱人类与生态两败俱伤的悲剧，引导人与自然的关系由对立失衡重新走向和谐发展。
(二) 新的期许与愿望——“美丽中国”、“生态文明”
人类社会的发展实践证明，如果生态系统不能持续提供资源、能源、空气和水等生存要素，物质文明的持续发展将会失去载体和基础，进而整个人类文明都会受到严重的威胁。因此，在深刻把握人类社会发展规律的基础上，党和政府对新世纪新阶段我国发展所呈现出的一系列阶段特征进行科学判断和分析，明确提出了“把生态文明建设放在突出地位”，“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的战略要求。
生态文明是当前中国转型发展大势所趋，也是人民过上更美好生活的民心所向。生态文明早已超越了单纯的节能减排、节约资源、保护环境等问题，而是提升到实现人与自然和谐共生的发展高度，从优化国土空间开发格局到全面促进资源节约，从加大自然生态系统和环境保护力度，到加强生态文明制度建设，展望未来的生态文明建设，我国将更加尊重自然规律，更加依靠发展方式转变，更加突出制度保障，更加重视全民参与。
(三) 生态文明时代城市转型发展的方向
继十八大提出“生态文明”战略之后，2012年12月召开的中央经济工作会议提出要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，对城镇化提出了“集约、智能、绿色、低碳”的新要求，预示着目前国家宏观形势向生态文明和新型城镇化的巨大转变。
针对城市发展的现状需求和未来趋势，中国的城市转型发展重在实现四大转变，也即增长方式实现从以“高耗能、高排放、高污染”为特征的褐色发展转向以“低耗能、低排放、低污染”为特征的绿色发展，发展方式实现由“从摇篮到坟墓”的线性发展转向“从摇篮到摇篮”的循环发展，城乡空间布局实现从粗放、无序、非均衡转向集约、有序、均衡的发展方向，发展模式实现从对A、B模式的扬弃转向新型C模式的探索。
图1 新型城镇化背景下中国城市转型发展的四大方向
二、实践探索
(一) 从低碳生态城市到绿色生态城区
在2009年国际城市规划与发展论坛上住房和城乡建设部副部长仇保兴博士首次提出了“低碳生态城市”的概念，低碳生态城市是以低能耗、低污染、低排放为标志的节能、环保型城市，是一种强调生态环境综合平衡的全新城市发展模式，是建立在人类对人与自然关系更深刻认识基础上，以降低温室气体排放为主要目的而建立起的高效、和谐、健康、可持续发展的人类聚居环境。低碳生态城市作为目前最为契合中国国情的城市转型发展模式，在规划建设的实践探索方面取得了丰硕的成果。
自2010年起，住房和城乡建设部会同财政部等部门先后出台了一系列的激励政策和奖励措施鼓励低碳生态城市的发展。在上述国家各部委有关政策的激励下，全国低碳生态城市的发展正逐渐由“零星探索”转向“区域试验”，并呈现出逐年蓬勃发展、全面开花之势，相关规划建设工作也在同步推进和积极探索当中。截至2012年7月，全国97.6%地级（含）以上城市和80%的县级城市已经提出以“生态城市”或“低碳城市”等生态型的发展模式为城市发展目标。另据不完全统计，目前全国正在积极开展建设实践的低碳生态城也已超过百个。
随着低碳生态城市规划建设探索的深入，政府的鼓励激励政策措施也逐渐从区域城市的宏观尺度逐渐过渡到小城镇和城区的中观尺度，从而更加深入地促进和引导城市的健康发展。由表2可知，2011年起，财政部与住房和城乡建设部开始推进绿色重点小城镇的试点示范工作，对新建绿色建筑达到30%以上的绿色重点小城镇将一次性给予1000万至2000万元的补助；2012年11月住房和城乡建设部确定了首批8个绿色生态城区，分别是中新天津生态城、唐山湾生态城、深圳光明新区、无锡太湖新区、长沙梅溪湖新城、重庆悦来生态城、昆明呈贡新区、贵阳中天未来方舟生态城，给予每个绿色生态城区5000万的资金补助，用于补贴绿色建筑建设增量成本及城区绿色生态规划、指标体系制定、绿色建筑评价标识及能效测评等相关工作。2013年3月，住房和城乡建设部公布《“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划》，用以促进和指导“十二五”期间绿色建筑和绿色生态城区的发展。可以说，低碳生态城市正以“绿色重点小城镇”和“绿色生态城区”的新形式继续引领城市的转型发展。
(二) 绿色生态城区典型实践案例
2012年首批获得示范称号和5000万资金补助的8个绿色生态城区正成为全国各地实践探索的典范。总结各个绿色生态城区的基本概况如下表3所示，从表中可以看出，早期开展建设的中新天津生态城、唐山湾生态城、深圳光明新区和无锡太湖新城等用地规模普遍偏大，而近期发展的重庆悦来生态城、长沙梅溪湖新区、贵阳中天未来方舟生态城等均将用地规模控制在3-10平方公里，建设周期为5-10年左右，人口密度大于1万人/平方公里，相对于早期的建设实践更易满足用地规模合理、土地利用集约、建设周期适宜和建设成效显著的基本要求，这些也成为绿色生态城区实践探索的现状特点。
在规划建设方面，这8个绿色生态城区均在总规、控规、专项规划、专题研究、实施方案以及指标体系和实施导则方面进行了不同深度的探索，初步形成了较为系统的绿色生态城区规划建设模式。特别需要指出的是，在申报绿色生态城区时需要满足“（1）纳入所在城市总体规划；（2）达到关于低碳生态的六个门槛指标；（3）实施建设符合当地经济社会发展需要；（4）实施方案突出近期，兼顾长远发展”的基本条件。
三、规划建设
(一) 规划建设取得的成效
从当前低碳生态城市实践案例的发展实际来看，低碳、生态、绿色的城市转型发展理念已经普遍得到地方政府认同和关注，并将其作为开发建设亮点，在规划建设实践中100%的绿色建筑标准已经基本落实；各地均编制了相应的指标体系来作为控制性要求，并尝试结合自身特色进行指标体系的分解和落实。具体的规划建设成效体现为以下方面：
依托城市选址，具备集聚潜力
目前正在开展实践探索的多数案例城市或城区均能做到科学合理的规划选址。以首批获得示范称号的绿色生态城区为例，其选址均结合城市整体空间拓展，处于城市的主要发展方向上，是城市近期重要开发地区，地理区位、交通条件以及自然本底较好、市场开发潜力大，具备较好的吸引人口集聚的潜力。
开展国际合作，探索规划编制
各案例城市或城区的规划均按照低碳生态的理念进行探索性规划编制，通过邀请国内外低碳生态城市、绿色建筑等方面的专业队伍，甚至开展国际咨询完成了城区总体规划、控制性详细规划以及城市设计等不同尺度和深度的规划，部分先行地区已经开始尝试把绿色建筑、可再生能源利用、绿色交通等指标纳入控规内容来强制性执行，或通过对绿色建筑在规划审批环节进行容积率奖励等来引导城区的低碳生态发展。
专设组织机构，加强发展保障
设置专门的组织机构是保障低碳生态城市能够长效、有序发展的重要因素之一。调研的各城市政府为了加快建设绿色生态城区，均成立了相应的管委会，并引入城投公司或房地产公司进行土地的整理、投融资、一级开发，部分城区还通过跨区域合作或专门设置由城市政府主要领导领衔的低碳绿色推进办公室或领导小组，来保障绿色生态城区的有序、健康发展。
出台政策标准，加快扶持推进
如前所述，绿色生态城区是在财政部和建设部联合下发的《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见(财建[2012]167号)》的文件中首次提出的，文件中对绿色生态城区的表述可以理解为绿色建筑规模化应用的一个空间载体对象，因此，相关的扶持政策和技术标准与绿色建筑有所不同，与前期开展低碳生态示范城市也有所区别，这就需要各城市在贯彻执行国家绿色建筑政策的基础上，针对绿色生态城区的特点出台因地制宜的扶持政策和技术标准。
开发规模渐成，示范效应初显
目前，除重庆悦来生态城外，首批获得示范称号的其它绿色生态城区的规划建设已经普遍展开。各城区都能按照城市综合开发模式，开展规划编制、基础设施建设、环境整治和各类地产项目开发，同时加强低碳生态技术的应用，部分城区主要的河湖景观、城市干道已经形成，大量楼盘正在建设，如开工面积超过450万㎡的贵阳中天未来方舟生态城目前已具有相当规模。
(二) 规划建设存在的问题
尽管绿色生态城区是我国建设低碳生态城市过程中提出的一个更为切合实际的发展目标，但由于宏观指导政策的缺失以及内涵理解上的不充分等原因，在规划建设实践中仍存在不少误区和问题，如对绿色生态城区的认识过于狭义，主要还停留在绿色建筑层面；对城区全面的“碳排放”、节能降耗减排等核心问题关注不够，低碳、生态、绿色的发展理念还停留在宣传、炒作，实际落实尚未做到完全到位，未来可以提升和改善的空间较大等，将目前存在的一些典型的共性问题总结如下：
发展定位偏高，指标量化趋同
示范城区多数属于城市重点发展的地区，多数也都定位为城市副中心等，但从实际区位条件、产业类型和可承担的城市功能而言，目前的发展定位和目标普遍存在偏高的问题，还需要结合城市现状和未来经济社会的发展需求进行发展定位的纠正和调整，力求定位和目标的科学合理、切合实际。另外，多数示范城区当前制定的绿色生态城区规划建设指标体系过分参照中新天津生态城和唐山湾生态城等一些先行的案例，指标内容存在趋同化的问题，未能做到结合本地气候条件、资源禀赋以及地域特色的创新；其次，由于过于关注不同绿色生态城区指标数值的横向比较，使得部分指标数值偏高，可操作性不强；最后，当前所制定的指标体系对碳排放的重视也尚显不足，有关碳排放计算和碳清单编制的工作尚未开展。
地貌改造过度，开发强度过大
尽管多数示范城区的规划都是按照低碳生态的理念进行编制，但在实际的建设过程中，部分城区缺乏对原有地形地貌的充分尊重，还是按照一般的城市开发思路进行了开山扩湖等建设行为，且人工环境比例过大，与低碳生态的发展理念相背离。另外，由于部分城区过于追求容积率，因此导致部分地块存在局部开发强度过大、建筑密度过高的问题，集约节约使用土地的理念在实施中“变形”。建设过程所表露出的这些背离或曲解低碳生态理念的做法是绿色生态城区发展初期很容易出现的问题，需要通过加强低碳生态内涵理解和相关技术规范引导来进行及时的纠正，避免出现打着生态的旗号干着反生态的事情或绿色大跃进的问题。
规划编制杂冗，引导作用有限
尽管低碳生态城市的实践活动开展得如火如荼，并已经取得一定的阶段性建设成果，但由于低碳生态城市规划的地位、编制方法等尚未明确，目前多以专项规划或专题研究等形式出现，而且与总规、控规的结合度有限，使得低碳生态理念的落实受到影响，规划的龙头引领作用不能得到充分发挥。从内容和深度上来讲，各地低碳生态城市的规划均属于探索性阶段，缺少上位规划和技术规范的指导，导致编制内容和深度存在较大偏差，无法对规划编制后的建设实施起到很好的保障和引导作用。
绿建认识混乱，建设成本趋高
《绿色建筑评价标准》（GB50378-2006）自2006年颁布实施以来，其理念内涵已经被越来越多的政府、企业和公众所认可，但由于我国绿色建筑的起步相对较晚，目前仍属于探索的新兴事物，因此，在实际建设中，各地对绿色建筑的本质认识仍然较为模糊，未能严格执行绿色建筑的国家标准，且忽视地方气候特征，过于关注建筑内人工环境技术的应用；同时还存在着过于追逐超高层地标性建筑的问题，因此，尽管地方政府执行了100%绿色建筑的标准，但实际的建设过程中仍有不少值得改进和完善的地方。从整个绿色生态城区来看，建设成本的控制也是一个不容忽视的问题，由于当前对成本效益分析的重视不够，且城区建设土方工程量大、过于依赖人工设施和设备，强调新技术新材料的应用，绿化过于景观化等问题，导致绿色生态城区的总体开发建设成本相对较高，不符合绿色生态城区低成本高效益的总体原则。
城市特色不强，公共参与匮乏
当前城市中普遍存在的“千城一面”的问题在低碳生态城市的规划建设中也尚未得到根本性的扭转，由于对自身地域特色挖掘不足，调研中的多数案例城市或城区未能做到充分结合当地资源环境特点进行规划建设，较为普遍地存在着对既有建筑“一拆了之”；对本土化技术、材料的应用不够；城市新型社区、邻里构成等不突出；慢行系统的规划建设缺乏新意等问题。低碳生态城市的规划建设需要政府、企业、社会的共同参与和关注，公众作为城市的生产者、建设者、消费者和保护者，对于低碳生态城市的建设有着重要的作用。而在规划建设过程中，反映公众参与、社会和谐的内容较为匮乏，未能在规划方案的制定、实际的建设推进过程和后续的监督监控中吸纳广泛的公众参与。
体制创新不足，市场作用有限
低碳生态城市作为生态文明时代的新生事物，需要政府在发展初期给予必要的扶持和帮助以促进其健康发展。在当前的实践探索中，尽管已有部分先行城市或城区将控制指标作为土地招拍挂的先决条件进行规划管理体制方面的创新，但从整体来看，政府层面的引导政策和激励机制尚显不足。另一方面，目前的低碳生态城市实践探索多由政府牵头进行通盘考虑，属于自上而下的建设，企业和社会等多元主体的参与性不强，使得资源配置的市场作用尚未得到充分发挥，规划建设以及管理过程过多地受到主观意志的影响，缺乏必要的科学性和合理性。
四、发展趋势
(一) 新时期城乡规划转型发展的机遇和挑战
推进低碳生态城市发展是城乡规划建设领域落实国家生态文明战略的重要抓手。中国正处于快速城镇化与资源危机并存的阶段，未来，要实现生态文明与新型城镇化的有机融合就必须树立“尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，改变原有粗放无序的生产生活方式，因此，绿色生态城区作为一种经济、社会、环境协调发展的低碳生态城市发展新模式将有助于推进生态文明建设并最终建成美丽中国。
低碳生态城市和绿色生态城区尽管尺度不同，但二者相同的内涵决定了传统城乡规划理论需要创新和发展以实现低碳生态的发展目标。低碳生态视角下的城乡规划希望提升和完善传统城乡规划方法的缺陷，将低碳生态的理念融入区域规划、城市总体规划和详细规划等规划编制的不同环节和层面。与传统的产业及人口规模主导下的城乡规划相比，低碳生态视角下城乡规划的创新和完善主要体现在指导思想、规划目标、规划内容、规划流程、控制形式及保障体系等方面，代表着更新更合理的发展方向。
(二) 城乡规划转型发展需要重点考虑的问题
未来，在生态文明理念的宏观指导下，城乡规划要以建设低碳生态城市为基本出发点，通过对传统空间规划设计方法和技术体系进行总结和提升，明确低碳生态理念植入城市规划的可行方法和途径，明确不同尺度低碳生态城市规划编制的目标、原则和方法，明确不同规划要素（理念、目标、内容、技术、政策）相应改变的内容和深度，从而实现低碳生态理念从理论到实践的过程，达到整体提高我国城乡规划设计技术水平的综合目标。
规划理念的转变
低碳生态视角下的城乡规划是进行低碳生态城市建设的纲领性文件，是引导城市发展的基本依据和手段。低碳生态视角下的城乡规划要以其高度的综合性、战略性和政策性，在实现优化城市资源要素配置、调整城市空间布局、协调各项事业建设、完善城市功能、建设优质人居环境、维护全体市民公共利益等方面发挥关键作用，改变以往片面重视城市规模和增长速度的定式思维模式，转向对城市增长容量和生态承载力的重视，同时关注提升居民生活质量，不断改善人居环境，提高城市可持续发展水平。
规划目标的提升
低碳生态城市的规划发展目标应当涵盖资源、环境、经济、社会四个方面，相应的城市发展指标体系也应涵盖这四个方面。指标体系不仅有助于准确把握低碳生态城市的发展方向，引导城市向低碳生态城市的目标迈进，而且为可用于考核和检查城市在规划、建设、运营等各环节中是否落实生态理念。指标体系构建的核心内容在于指标体系的构建、指标的量化和各项指标目标值的确定。指标体系构建中指标的选取和目标值的确定应遵循科学性、适用性、系统性、可操作性原则。鉴于城市发展和建设的复杂性与多样性，宜在遵循基本原则的前提下按照不同类型地区构建因地制宜的指标体系，以便对城市按特征分类指导。
规划内容的优化
基于规划理念的转变和规划目标的提升，各层次的城乡规划应该在优化和完善以下几方面的内容：（1）区域城镇体系规划层面，应当重视研究区域内的城市化战略和政策，人口、产业、城镇的集聚发展，综合交通体系以及区域生态格局等；（2）城市总体规划层面，应当重视研究城市的性质与功能、规模与容量、空间与形态以及城市建设用地、基础设施和中远期发展预测与控制，尤其是通过生态运行模拟技术综合调配生态基础设施的配置；（3）控制性详细规划层面，应当重视研究针城区土地利用、建设容量控制、环境容量控制，建筑空间形态、市政基础设施控制以及城市规划指标落实。
４．规划技术的创新
低碳生态城市作为多元要素耦合的复杂巨系统，基于生态学理论和低碳方法的低碳生态规划技术是保障低碳生态城市全面进入实践阶段的有力支撑。目前，各种低碳生态规划技术正呈现出由单一技术向集成综合发展的过渡趋势，一般包括但不限于：紧凑混合的土地利用、绿色低碳的产业系统、安全便捷的交通系统、低耗清洁的能源系统、循环节能的水系统、减量再生的固废系统、和谐宜人的生态系统、综合集成的绿色建筑系统、智慧高效的信息系统等。各项低碳生态规划技术通过城乡规划特有的空间资源配置技术，可以使城市空间的开发利用更加符合城市生态系统可持续发展的一般原理和规律。
５．规划政策的衔接
当前对低碳生态城市规划建设起促进和保障作用的法规政策体系还很不完善，政策、市场、技术三方联动的体制创新仍需不断探索。低碳生态城市规划建设涉及的能源、资源、土地、水、环境保护、经济等法律法规还需要进一步衔接，其规划的实施管理应当通过强化宣传教育、倡导公众参与、完善实施监督、创新管理协调等多方面的手段来建立低碳生态城市的保障机制。当前迫切需要总结国内外成功的低碳生态城市建设案例，逐渐转化为可推广、可复制的组织和运营方式，形成明确的引导低碳生态城市发展的法律法规体系和技术导则，同时，制定促进低碳生态城市发展的有关财税、产业配套政策，以城市公共政策的形式从宏观上提高城乡规划的实施效能，引导和保障低碳生态城市发展。
参考文献：
[1]李迅.低碳生态城市城市规划现状特征与发展趋势.引自2012年中国城市规划设计院业务交流会学术报告
[2]住房和城乡建设部调研组.绿色生态城区考察报告（内部讨论稿）.起草人汪科、王有为、王磐岩、刘京、葛坚、张舰、丁旭、刘琰等。
[3]李迅,刘琰.中国低碳生态城市发展的现状、问题与对策[J].城市规划学刊.2011年第4期
[4]中国城市科学研究会.生态城市指标体系构建与生态城市示范评价2012-2013案例报告（内部讨论稿）
（撰稿人：李迅，中国城市规划设计研究院副院长，中国城市科学研究会秘书长，教授级高级城市规划师；刘琰，中国城市科学研究会，助理研究员）
注：本文载于《中国城市规划发展报告（2012-2013）》“重点篇”，报告由中国城市科学研究会、中国城市规划协会、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院合作编著。由中国建筑工业出版社于2013年6月出版。